IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1282/1998,
proposto da Marafioti Antonio, Marafioti Giuseppe e Marafioti
Rodolfo, rappresentati e difesi dall'avv. Dante Pantano e Marco
Parisi domiciliati in mancanza di elezione di domicilio in Reggio
Calabria, presso la segreteria di questo t.a.r., viale Amendola, 8/b;
Contro il comune di S. Procopio, rappresentato e difeso dall'avv.
Gaetano Baietta, elettivamente domiciliato in Reggio Calabria, via
Salita Zerbi n. 7/5 (studio avv. F. Calarco), per l'annullamento:
del provvedimento del comune di San Procopio n. 564 del 14 aprile
1998 di occupazione d'urgenza di beni immobili dei ricorrenti;
della deliberazione G.M. 10 dicembre 1994, di approvazione di
progetto di opere pubbliche;
dell'avviso di redazione del verbale di immissione in possesso e
stato di consistenza n. 565 del 14 aprile 1998, e del conseguente
verbale di immissione del 4 giugno 1998;
Visto il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica
notificato il 7 agosto 1998;
Vista la domanda del comune di San Procopio di trasposizione in
sede giurisdizionale, notificata il 29 settembre 1998, del predetto
rimedio amministrativo;
Vista la memoria di costituzione avanti questo tribunale
amministrativo notificata dai ricorrenti il 12 novembre 1998;
Vista la costituzione in giudizio del comune di San Procopio;
Viste le memorie difensive presentate dalle parti a sostegno delle
rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 12 maggio 1999 il relatore pres.
Aldo Ravalli ed uditi, per le parti, gli avv. M. Parisi e l'avv. G.
Baietta;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
F a t t o
I sigg. Antonio, Giuseppe e Rodolfo Marafioti, con atto notificato
il 7 agosto 1998 hanno proposto ricorso straordinario al Presidente
della Repubblica contro i provvedimenti del comune di San Procopio
(RC) cosi individuati: a) provvedimento n. 564 del 14 aprile 1998 di
occupazione d'urgenza di terreno occorrente per il completamento
della rete fognante urbana e l'allacciamento all'impianto di
depurazione (circa 300 mq in comproprieta' con altri, non
ricorrenti); b) deliberazione 10 dicembre 1994 di approvazione del
progetto per l'opera precisata (previsione di spesa L. 150.000.000);
c) avviso di redazione del verbale di immissione in possesso e stato
di consistenza n. 565 del 14 aprile 1998 e conseguente verbale di
immissione del 4 giugno 1998.
Con atto di "opposizione a ricorso straordinario", notificato il 29
settembre 1998, il comune di San Procopio ha chiesto la trasposizione
in sede giurisdizionale del ricorso amministrativo.
Gli interessati hanno quindi notificato il 12 novembre 1998 atto di
costituzione avanti questo t.a.r. rinnovando le domande formulate nel
rimedio straordinario.
Le parti hanno depositato memorie difensive.
In particolare, il comune ha rappresentato che identico ricorso,
notificato il 16 giugno 1998, era gia' stato proposto avanti questo
stesso t.a.r., con sentenza n. 768 dell'8 luglio 1998 data ai sensi
dell'art. 19, d.-l. 25 marzo 1997 n. 67, convertito in legge 23
maggio 1997 n. 135, aveva dichiarato tardivo il ricorso medesimo.
Ha eccepito, quindi, il comune la inammissibilita' del ricorso
straordinario per violazione della regola dell'alternativita', quanto
a Marafiori Antonio e Giuseppe, e la infondatezza quanto a Marafioti
Rodolfo, che non era stato parte nel ricorso giurisdizionale
conclusosi con la citata sentenza n. 768/1998 di questo tribunale.
Ha eccepito, inoltre, il comune il difetto dello jus postulandi,
atteso che i legali avrebbero ricevuto mandato solo per la fase del
ricorso straordinario, ma non anche per la successiva fase
giurisdizionale.
I ricorrenti hanno sostenuto la infondatezza e irrilevanza di
entrambe le eccezioni.
D i r i t t o
I. - I signori Antonio e Giuseppe Marafioti avevano gia' proposto
ricorso giurisdizionale avanti questo notificato il 16 giugno 1998,
contro i medesimi provvedimenti oggetto dell'attuale giudizio,
specificati in epigrafe. Questo tribunale con sentenza n. 768 dell'8
luglio 1998 ha dichiarato tale ricorso irricevibile per tardivita' in
relazione ai termini (dimezzati) di cui all'art. 19, d.-l. 25 marzo
1997 n. 67, convertito in legge 23 maggio 1997 n. 135, dando
definizione immediata al giudizio con motivazione in forma
abbreviata.
La sentenza n. 768/1998 non risulta essere stata appellata ma i
sigg. Antonio e Giuseppe Marafioti, insieme con un terzo interessato
(Marafioti Rodolfo) hanno proposto ricorso straordinario al
Presidente della Repubblica, notificato il 7 agosto 1998, contro gli
stessi provvedimenti e con uguali censure.
La presenza di un ricorrente che tale non e' stato nella precedente
fase giurisdizionale gia' conclusa con sentenza, non consente al
Collegio di pronunciarsi sulla eccepita inammissibilita' in toto del
ricorso straordinario, come riassunto avanti a questo t.a.r.
L'attuale ricorso puo', quindi, quantomeno proseguire nei confronti
di Marafioti Rodolfo, riservando il Collegio al definitivo la
pronuncia circa la eccepita inammissibilita' ex art. 8, secondo
comma, d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, quanto ai ricorrenti
Marafioti Antonio e Giuseppe.
Ne' il Collegio puo' concludere anche il ricorso di Marafiori
Rodolfo con pronuncia di tardivita', ex art. 19, d.-l. n. 67 del
1997 cit. in quanto per l'attuale ricorso giurisdizionale,
proveniente dalla trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso
straordinario, occorre tener conto che il termine per la proposizione
del rimedio straordinario e' di 120 ex giorni, art. 9, d.P.R. n. 1199
del 1971. Per il predetto ricorrente inoltre, non e' eccepita alcuna
tardivita', ne' e' rinvedibile dagli atti una piena conoscenza dei
provvedimenti impugnati tale da poter portare a pronuncia di
irricevibilita' con riferimento al termine di 120 giorni di cui
all'art. 9, d.P.R. n. 1199 del 1971.
II. - Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e'
stato proposto con l'ausilio di legali, con mandato sottoscritto in
calce, gli stessi che poi l'hanno riassunto in sede giurisdizionale.
Ha eccepito il comune che il mandato per il ricorso straordinario
non varrebbe anche per la fase giurisdizionale, per cui i legali
sarebbero carenti di jus postulandi nell'attuale fase.
Il Collegio non concorda sull'eccezione per un duplice ordine di
considerazioni.
E' stato ritenuto (Cons. St., sez. II, 5 aprile 1975 n. 1096/1974)
che l'art. 9, d.P.R. n. 1199/1971 assimila per i vari aspetti formali
il rimedio straordinario al ricorso giurisdizionale, per cui vanno
ritenute comuni le regole del mandato a difendere.
L'alternativita' fra i due mezzi, prevista dall'art. 8, d.P.R. n.
1199/1971, e le stesse modalita' di trasposizione in sede
giurisdizionale ex art. 10, d.P.R. cit., fanno ritenere che devono
essere acquisite nella fase giurisdizionale tutte le formalita',
necessarie per tale fase, gia' presenti in quella giustiziale
amministrativa.
Il Collegio, pertanto, ritiene che il mandato eventualmente
conferito a legali per la proposizione del ricorso straordinario sia
valido, nel caso di opposizione ex art. 10, d.P.R. n. 1199/1971,
anche per la costituzioine in giudizio in sede giurisdizionale.
III. - Il ricorso ha ingresso in questa sede giurisdizionale per
effetto - come sopra e' stato evidenziato - degli artt. 8, 9 e 10 del
d.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199, cioe' delle norme che disciplinano
il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, e che creano
le connessioni con il ricorso giurisdizionale.
Questo giudice dubita della legittimita' costituzionale di tali
norme, per cui ritiene di dover rimetterne d'ufficio l'esame alla
Corte costituzionale sotto i profili che seguono.
A tale conclusione perviene il Collegio pur dopo attenta
valutazione della manifesta infondatezza, peraltro su profili non
coincidenti di costituzionalita', espressa dal Consiglio di Stato
nella decisione, IV sez., 28 aprile 1986 n. 299, nel trascinamento
interna corporis di quanto dallo stesso ritenuto nel parere dato in
adunanza plenaria il 31 maggio 1971 n. 690, sullo schema di
provvedimento predisposto proprio dal medesimo Consiglio di Stato e
divenuto appunto il d.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199.
La rilevanza della questione di costituzionalita' delle richiamate
norme del d.P.R. n. 1199 del 1971 del presente giudizio si ritiene di
tutta evidenza, in quanto - come gia' accennato - solo la
legittimita' costituzionale di tali norme costituisce presupposto per
il prosieguo del ricorso amministrativo straordinario avanti questo
giudice.
Le fonti normative del rimedio straordinario (prima "al Re", poi al
"al Re Imperatore", ora "al Presidente della Repubblica") sono tutte
anteriori (salvo i d.P.R. n. 1199 del 1971) all'entrata in vigore
della Costituzione della Repubblica italiana. Tali fonti si
rinvengono negli ordinamenti preunitari, ricevono superiore
giustificazione dal principio proprio delle monarchie assolute
secondo cui "al Re appartiene il potere esecutivo" (art. 5, Statuto
Albertino del 4 marzo 1848) e si tramandano attraverso la legge 30
ottobre 1859 n. 3707 sul Consiglio di Stato, la legge 20 marzo 1865
n. 2248, all. D, il t.u. 26 giugno 1924 n. 1054, il r.d. 21 aprile
1942 n. 444 (artt. 60 e 61 abrogati nel 1971).
Cio' puo' rendere ragione della definizione di "rimedio singolare,
anomalo" ripetutamente data dalla Corte costituzionale (sentt. n. 31
del 1975, n. 148 del 1982 e n. 298 del 1986), nonche' di "residuo
d'altri tempi" e di "relitto storico" come la dottrina da tempo
denomina tale rimedio.
Il primo intervento normativo dopo l'entrata in vigore della
Costituzione e' rappresentato dal d.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199.
Tale decreto legislativo trova la sua fonte nell'art. 4 della legge
di delega 18 marzo 1968 n. 249, sostituito dall'art. 6 della legge 28
ottobre 1970 n. 775, e si basa - come detto - su uno schema di
provvedimento predisposto dallo stesso Consiglio di Stato "in esito
ad apposito incarico conferitogli ai sensi dell'art. 14 del t.u.
approvato con regio decreto 26 giugno 1924 n. 1054" (cosi' nelle
giustificazioni al d.P.R. de quo); cioe' su incarico del Governo, il
Consiglio di Stato ha formulato il progetto di legge, sul quale ha
poi dato parere favorevole in Adunanza plenaria.
Osserva il Collegio che la legge di delega del 1968, come
modificata nel 1970 riguarda "Delega al Governo per il riordinamento
dell'Amministrazione dello Stato, per il decentramento delle funzioni
e per il riassetto della carriere e delle retribuzioni dei dipendenti
statali".
L'art. 76 Cost., prescrive che "L'esercizio della funzione
legislativa non puo' essere delegato al Governo se non con
determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto ... per
oggetti definiti".
Per quanto riguarda il rimedio del ricorso straordinario al
Presidente dalla Repubblica, non si rinviene nella legge di delega
alcuna determinazione di "principi e criteri direttivi", ne' appare
rispettato il principio dell'"oggetto definito".
Il Collegio non ritiene che la normativa delegata de qua con la
quale si attribuisce al Capo dello Stato una competenza seppure di
firma o di esternazione, e con la quale si limitano i poteri del
Governo (atteso che il Ministro "ove intenda proporre una decisione
difforme al parere del Consiglio di Stato, deve sottoporre l'affare
alla deliberazione del Consiglio dei Ministri", cosi' l'art. 14,
d.P.R. n. 1199/1971), non bisognasse di prefigurazione da parte del
Parlamento, mediante - si ripete - determinazione di principi e
criteri direttivi e di definizione dell'oggetto su cui delegare la
funzione legislativa.
Cio' anche sotto l'aspetto della valutazione, che appare
appartenere solo alle Camere, circa l'ampiezza, gli effetti ed i
limiti dell'intervento del Consiglio di Stato, anche in termini di
proporzionalita' e, quindi, di misura dei suoi poteri, considerato,
seppure ex post, che esso in sostanza ha scritto norme di legge sui
propri poteri, sulle stesse ha dato parere, e, da ultimo, aliusque et
idem, ha affermato sempre rispetto alle stesse la manifesta
infondatezza di eccezioni di costituzionalita'.
Il Collegio ritiene, pertanto, che possa avere fondamento il dubbio
di costituzionalita' degli artt. 8, 9 e 10, in connessione con gli
artt. 11, 12, 13 e 14, d.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199 per violazione
degli artt. 76 e 77 primo comma della Costituzione.
Il Collegio ritiene, altresi', di prospettare la
incostituzionalita' delle predette norme del d.P.R. n. 1199 per
violazione dell'art. 87 della Costituzione, sotto i profili: a) che
con decreto legislativo, ed in assenza di valutazioni da parte del
Parlamento, anche quanto alla adeguatezza del coinvolgimento della
massima carica dello Stato in relazione al livello delle questioni
controverse, siano attribuite funzioni al Presidente della
Repubblica; b) che venga con legge attribuita al Presidente della
Repubblica una competenza "non nominata" nella Costituzione, cioe'
ulteriore rispetto a quelle individuate nell'art. 87 della
Costituzione, ne' ad esse riannodabile.
IV. - Ove si potessero ritenere presenti nella legge delega n. 249
del 1968, nel testo modificato nel 1970, i presupposti ex art. 76
della Costituzione per l'esercizio della funzione legislativa
delegata in materia di ricorso straordinario, il Collegio osserva
quanto segue.
L'art. 4, legge n. 249 del 1968, come sostituito dall'art. 6, legge
n. 775 del 1970, nel dare delega al Governo della Repubblica per
disciplinare i singoli procedimenti amministrativi nei vari settori,
ha dettato i seguenti principi e criteri: "si dovra' sempre tendere
alla semplificazione ed allo snellimento delle procedure, in modo da
rendere quanto piu' possibile sollecita ed economica l'azione
amministrativa, e a tal fine dovra' realizzarsi, tra l'altro,
l'eliminazione delle duplicazioni di competenza, dei concerti non
necessari e dei pareri ..., che non siano essenziali per una adeguata
valutazione del pubblico interesse o per la consistente tutela degli
interessi dei cittadini".
Il Collegio ritiene che il d.P.R. n. 1199 del 1971, quanto al
rimedio del ricorso straordinario, non abbia seguito ed anzi si ponga
in contrasto con i trascritti principi e criteri della legge di
delega.
IV.1. - Circa il criterio dello snellimento e della semplificazione
della procedura esso appare fortemente violato per i seguenti
argomenti:
A) a differenza ed in evidente contrasto con gli altri ricorsi
amministrativi si mantiene un termine per la proposizione del rimedio
straordinario del tutto irragionevolmente esuberante (120 giorni ex
art. 9, d.P.R. cit), e termini sovrabbondanti interessano una
complessa istruttoria (v. ad es., art. 11), mentre la conclusione del
procedimento, mancando senza ragioni l'equivalente del silenzio
ex art. 6 stesso d.P.R., e' a termine finale del tutto incerto, in
contrasto col principio di certezza dei tempi di conclusione dei
ricorsi amministrativi contenuto nello stesso decreto legislativo, e
dei procedimenti in generale.
Cio' rende ragione di quanto negli anni '60 la dottrina notava:
"il ricorso straordinario ... e' soprattutto uno strumento che serve
poco all'amministrato e reca grossi fastidi alle amministrazioni
l'Amministrazione e' certamente un grosso svantaggio il fatto che per
180 (ora, 120) giorni un provvedimento ... rimanga sotto l'incertezza
di impugnativa". Tanto piu' cio' appare vero, ove si consideri - come
nella fattispecie - che col ricorso straordinario da un parte si
recupera la tardivita' dei ricorsi giurisdizionali, dall'altra
l'ordinamento entra in contraddizione atteso che, proprio nella
materia de qua, esso ha voluto con norme sul dimezzamento dei termini
di impugnazione (30 giorni) e sulla sentenza con motivazione
abbreviata (art. 19, d.-l. n. 67 del 1997 cit.) la definitivita' in
tempi brevi delle situazioni giuridiche.
A tali tempi va aggiunto quanto proviene dalle osservazioni di
dottrina, per cosi' dire, "interna" di recente conio (aprile 1999) e
cioe' a) che non sarebbe applicabile la norma (art. 17, comma 27,
legge 15 maggio 1997 n. 127) che consente di provvedere, scaduto un
termine congruo, anche senza attendere il parere del Consiglio di
Stato ("A volte saranno necessarie al Consiglio di Stato piu'
interlocutorie"); b) che sia da ammettere la previsione che il
Ministro possa chiedere un nuovo avviso in revisione, quando il primo
non convinca; c) che "la non infrequente inottemperanza delle
decisioni straordinarie", costringe alla fine di "rivolgersi al
giudice ammmistrativo con rito ordinario ... deducendo il ..., vizio
di violazione della pronuncia ... ed ottenere una sentenza
cognitoria".
B) ulteriore esempio di lontananza dal concetto di
semplificazione e snellimento del procedimento, appare la previsione
secondo la quale il Ministro che intenda proporre una decisione
difforme dal parere del Consiglio di Stato debba "sottoporre l'affare
alla deliberazione del Consiglio dei Ministri" (art. 14, d.P.R. cit),
qualunque sia l'affare trattato ed il suo valore.
IV.2. - Ugualmente fortemente violato appare il criterio di
economicita' secondo il quale deve svolgersi l'azione amministrativa,
oltre che per effetto delle esuberanze di procedura gia' evidenziate,
anche per la considerazione che il rimedio straordinario attiva: 1) i
vertici dei Ministeri per l'istruttoria; 2) talvolta il Ministro
stesso; 3) un Collegio di 5 magistrati del Consiglio di Stato per la
formulazione del parere; 4) il Ministro per la controfirma del d.P.R
conclusivo del ricorso straordinario; 5) il Capo dello Stato per la
firma del decreto.
Non e' affatto azzardato ritenere che per il rimedio del ricorso
straordinario l'ordinamento sopporta costi del tutto eccessivi,
senz'altro sproporzionati ed ingiustificati in relazione all'effetto.
Ne' appare vero che trattasi di rimedio economico per i ricorrenti:
questi affrontano spese di notificazione maggiori, dovendosi
notificare ad organi centrali dello Stato, mentre l'assistenza legale
e' pur sempre presente, come dimostra anche l'attuale giudizio. In
proposito, la dottrina gia' nel 1972 ha addirittura definito
"demagogica" la affermazione che trattasi di strumento di giustizia
per i meno abbienti, adombrando ben altri fini.
Puo' aggiungersi, per una riflessione sul rapporto fra costi e
benefici, che il ricorso straordinario e' alternativo solo a quello
giurisdizionale amministrativo e non a quello del giudice ordinario.
Questi, poi, ha acquisito ormai (art. 33, d.lgs. n. 80 del 1998) le
controversie gia' di pubblico impiego per cui ben maggiore e' la
eventualita' che un rimedio costoso per l'ordinamento e non economico
per il cittadino, sia duplicato e posto nel nulla dall'attivazione
del giudizio avanti il giudice ordinario.
Il Collegio, pertanto, ritiene, da ultimo, di dover prospettare la
incostituzionalita' degli artt. 8, 9 e 10 in connessione con gli
artt. 11, 12, 13 e 14, d.P.R. 24 giugno 1971 n. 1199, per violazione
dell'art. 76 della Costituzione, sotto l'ulteriore profilo del
contrasto con i principi e criteri della legge di delega.
V. - In considerazione, quindi, della non manifesta infondatezza e
della rilevanza, come dinanzi precisate, della ripetuta questione di
costituzionalita' degli artt. 8, 9 e 10, in connessione con gli artt.
11, 12, 13 e 14, d.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199, per contrasto con
gli artt. 76, sotto un duplice profilo, 77, primo comma e 87 della
Costituzione, il giudizio va sospeso e gli atti vanno trasmessi alla
Corte costituzionale.